破解流域保護與發展難題的重大實踐——《中華人民共和國黃河保護法》重點內容解讀

　　近日，《中華人民共和國黃河保護法》(以下簡稱《黃河保護法》)經第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十七次會議審議通過，自2023年4月1日起施行。《黃河保護法》的正式頒布，成為國家大力推進區域綠色可持續發展、實施黃河流域生態保護和高質量發展重大戰略的有力保障，是中國大江大河立法和區域保護立法的又一重大標志性事件。筆者前期參與了《黃河保護法》相關部分的研究起草工作，在這一法律正式頒布之際，就重點內容進行解讀。

　　發展與保護“爭水”現象突出　立法是破解難題的重大實踐

　　傳統粗放的經濟發展方式讓黃河不堪重負，在黃河沿線省份特別是上中游地區，煤炭、有色金屬等高資源消耗、高污染排放的產業布局較多，對水資源需求較大的農業、工業門類仍占主導。水資源過度開發，特別是在水資源嚴重緊缺情況下，經濟發展與生態保護“爭水”現象十分突出，生態用水被大量擠占，資源環境已嚴重超載。如不能根本轉變經濟發展方式和強化生態保護修復，黃河流域將面臨整體性、系統性生態退化的風險。

　　我國經濟已進入高質量發展階段，處于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵窗口期，需要加快建設現代化經濟體系。黃河流域作為我國重要的經濟發展帶，更要從發展動能、經濟結構上加快轉變，成為引領中國經濟實現高質量發展的重要引擎。

　　在大力推進生態文明建設的新的歷史階段，制定和實施《黃河保護法》，對于加強黃河流域生態環境保護，保障黃河安瀾，推進水資源節約集約利用，推動高質量發展，保護傳承弘揚黃河文化，實現人與自然和諧共生、中華民族永續發展，具有重大現實意義。針對當前黃河流域面臨的生態環境脆弱、水資源緊缺、發展質量不高等問題，通過立法固化生態環境保護與綠色發展國家意志，成為從根本上解決黃河流域生態保護和高質量發展問題的必然之舉。

　　從源頭緩解生態環境壓力　化工等行業要開展清潔生產

　　《黃河保護法》總則部分明確提出，黃河流域生態保護和高質量發展要落實“重在保護、要在治理”的要求，加強污染防治，貫徹生態優先、綠色發展等原則。

　　從現實情況看，目前黃河流域煤炭、有色金屬等對生態環境壓力較大的行業企業數量眾多，水資源過度開發利用、局部生態退化和環境污染交織，流域生態系統所提供的資源環境支撐已不堪重負，一些地區生態環境問題已經成為經濟社會發展的制約瓶頸。在這種情況下，必須將綠色發展作為推動生態保護和高質量發展的關鍵主線，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，構建綠色低碳循環的現代化產業體系，從源頭上緩解污染排放和生態破壞壓力。

　　為此，《黃河保護法》明確，加快發展方式綠色轉型，以生態保護為前提優化調整區域經濟和生產力布局，產業結構和布局應當與流域生態系統和資源環境承載能力相適應。嚴格限制在黃河流域布局高耗水、高污染或者高耗能項目。黃河流域煤炭、火電、鋼鐵、焦化、化工、有色金屬等行業應當開展清潔生產，依法實施強制性清潔生產審核。推廣應用工業節能、資源綜合利用等先進適用技術裝備，完善綠色制造體系。因地制宜發展特色優勢現代產業和清潔低碳能源，推動產業結構、能源結構、交通運輸結構等優化調整，推進碳達峰碳中和。加強農藥、化肥等農業投入品使用總量控制，推廣病蟲害綠色防控等先進適用技術，實施灌區農田退水循環利用，加強對農業污染源的監測預警。

　　在持續改善流域生態環境質量方面，《黃河保護法》對黃河流域水環境質量標準制訂、重點水污染物排放總量控制指標核算、重要排污口設置，以及土壤和地下水、固體廢物污染防治等明確了具體要求，構建全流域環境準入、隱患排查、風險管控綜合體系，深入打好污染防治攻堅戰。

　　在綠色科技創新方面，《黃河保護法》提出，加強協同創新，推動關鍵性技術研究，推廣應用先進適用技術，提升科技創新支撐能力，以綠色科技賦能流域綠色高質量發展。

　　嚴守水資源剛性約束　對黃河水量實行統一配置

　　水資源是影響黃河流域保護和發展的最大制約。黃河流域資源性缺水，天然具備人河爭水、人河爭地問題，而且十分突出。水資源、水環境、水生態、水安全問題相互交錯，嚴重影響了沿黃地區經濟社會的可持續發展。為此，《黃河保護法》明確，強化生態環境、水資源等約束和城鎮開發邊界管控，嚴格控制黃河流域上中游地區新建各類開發區，推進節水型城市、海綿城市建設，提升城市綜合承載能力和公共服務能力。流域工業、農業、畜牧業、林草業、能源、交通運輸、旅游、自然資源開發等專項規劃和開發區、新區規劃等，涉及水資源開發利用的，要進行規劃水資源論證。這充分體現了嚴守水資源剛性約束的底線思維。

　　黃河流域水資源利用堅持節水優先、統籌兼顧、集約使用、精打細算，優先滿足城鄉居民生活用水，保障基本生態用水，統籌生產用水，推進污水資源化利用。國家對黃河水量實行統一配置，對流域水資源實行統一調度，在黃河流域實行強制性用水定額管理、高耗水產業準入負面清單和淘汰類高耗水產業目錄制度，實施流域不同地區差異化水資源管理，防止水資源超載。在工農業生產節水方面，發展高效節水農業，選育推廣低耗水、高耐旱農作物，工業企業優先使用國家鼓勵的節水工藝、技術和裝備。

　　系統施治整體推進　確保形成各方最大合力

　　黃河流域涉及9個省份，上下游、左右岸、干支流協調工作量大，長期缺少統一的全流域管理協調機制，容易導致各自為政、分割治理的問題。為此，《黃河保護法》明確，國家建立黃河流域生態保護和高質量發展統籌協調機制，全面指導、統籌協調黃河流域生態保護和高質量發展，協調跨地區跨部門重大事項。相關地方在地方性法規規章制定、規劃編制、監督執法等方面加強協作。統一建設黃河流域生態環境、自然資源、水文、泥沙、荒漠化和沙化、水土保持、自然災害、氣象等監測網絡體系，建立健全流域信息共享系統。

　　統籌黃河流域保護與發展，規劃是龍頭?！饵S河保護法》明確，國家建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐的黃河流域規劃體系。編制黃河流域國土空間規劃，科學有序統籌安排黃河流域農業、生態、城鎮等功能空間，劃定永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界，優化國土空間結構和布局。嚴格實行國土空間用途管制，按照生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的要求，制定生態環境分區管控方案和生態環境準入清單。

　　作者：生態環境部環境規劃院副總工程師、黃河生態文明研究中心主任 王夏暉